Uchwała NSA II FPS 3/16 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi
Delegowanie kompetencji do załatwiania spraw z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16)
1. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).
2. Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia.
I. Uwagi wprowadzające
Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) (u.s.g.) rada gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów (np. jednostki budżetowe, spółki komunalne) tworzonych przez gminę w celu realizacji jej zadań. W świetle natomiast glosowanej uchwały nie jest dopuszczalne skorzystanie przez radę gminy z upoważnienia określonego w art. 39 ust. 4 u. s. g. w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albowiem na przeszkodzie temu stoi art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) (u.c.p.g.). Zgodnie natomiast z art. 6q ust. 1 w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego. Inaczej rzecz ujmując, na gruncie glosowanej uchwały skorzystanie z upoważnienia określonego w art. 39 ust. 4 u.s.g. w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest - wobec wskazania w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. organów właściwych w tych sprawach - niedopuszczalne.
II. Uwagi do rozstrzygnięcia i uzasadnienia glosowanej uchwały
Stanowisko zajęte w uchwale opiera się na argumentach odwołujących się do:
braku uregulowania instytucji dekoncentracji zewnętrznej w Ordynacji podatkowej;
zamkniętego katalogu organów podatkowych;
zasady wyłączności kompetencyjnej;
relacji lex specialis - lex generalis pomiędzy art. 6q ust. 1 u.c.p.g. a art. 39 ust. 4 u.s.g.;
zachowania standardów orzeczniczych.
Niniejsza glosa koncentruje się przede wszystkim na argumentach, którymi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Analiza tych argumentów prowadzi do wniosku, że stanowisko zajęte przez NSA jest albo nieprawidłowe albo wymaga zbudowania całkiem innego uzasadnienia, a co zatem idzie analiza ta nakazuje względem stanowiska NSA wyrazić dezaprobatę.
Argument z braku uregulowania instytucji dekoncentracji zewnętrznej w Ordynacji podatkowej
Argument ten wyraża się w twierdzeniu: Przepisom Ordynacji podatkowej nie jest znana konstrukcja dekoncentracji zewnętrznej, na której opiera się art. 39 ust. 4 u.s.g.
Jeśli powyższe twierdzenie oznacza, że w ustawie- Ordynacja podatkowa nie ma przepisu podobnego do art. 39 ust. 4 u.s.g. albo że Ordynacja nie odsyła do art. 39 ust. 4 u.s.g., to jest to twierdzenie prawdziwe. Jeśli jednak z powyższego twierdzenia wynika, że brak takiego przepisu (wprost ustanawiającego instytucję dekoncentracji zewnętrznej lub odsyłającego do tej instytucji powołanej inną ustawą), wyklucza zastosowanie przepisu ustanowionego inną ustawą, to jest to rozumowanie błędne, oparte nie tylko na ukrytej przez NSA przesłance, ale i przesłance fałszywej, a mianowicie: dekoncentracja zewnętrzna jest możliwa, o ile - bez względu na art. 39 ust. 4 u.s.g. - została wyraźnie przewidziana przepisami prawa w przypadku każdej podlegającej dekoncentracji kompetencji. Tymczasem znikąd taki warunek nie wynika, a warunkiem zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. jestjedynie to, że zachodzi przypadek udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez względu na to, czy przy ich załatwianiu stosowane są przepisy Ordynacji podatkowej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego czy też jedne i drugie.
Podnieść trzeba, że i Kodeks postępowania administracyjnego "nie zna" instytucji dekoncentracji zewnętrznej. Gdyby rację miał NSA, to dekoncentracja zewnętrzna byłaby wykluczona i w tych przypadkach, w których wykonywanie kompetencji wymagałoby stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym tok rozumowania NSA zmierza do faktycznej derogacji art. 39 ust. 4 u.s.g, przecząc założeniu o racjonalności prawodawcy. Stanowisko NSA prowadzi bowiem do przyjęcia, że obowiązują normy, które nie mogą znaleźć zastosowania, a jednocześnie, że zastosowanie takiej normy wymaga jej powtórzenia.
Jeśli natomiast przez twierdzenie, że Ordynacji podatkowej nie jest znana konstrukcja dekoncentracji zewnętrznej, na której opiera się art. 39 ust. 4 u.s.g., oznacza, że dogmatyka prawa podatkowego oraz orzecznictwo sądowe z tego obszaru nie oswoiły się dostatecznie jeszcze z tą instytucją, to twierdzenie to być może jest prawdziwe, ale nie może być rozsądnym argumentem uzasadniającym stanowisko wyrażone w glosowanej uchwale, a z pewnością argumentem aprobowanym w rozumowaniach prawniczych.
Podsumowując, powyższy argument jest chybiony i nie może stanowić ani przesłanki sformułowanej tezy ani nawet jej wzmacniać.
Argumenty z zamkniętego katalogu organów podatkowych
Argumenty te odwołują się od założenia, że art. 13 Ordynacji podatkowej, ustanawiając zamknięty katalog organów podatkowych, ogranicza zakres zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g.
Do grupy tych argumentów należy przede wszystkim twierdzenie, że dopuszczenie w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dekoncentracji zewnętrznej w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. prowadziłoby "do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podważałoby tym samym istotę koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej)".
Argument ten jest oparty na fundamentalnym błędzie. Otóż w glosowanej uchwale pojawiło się twierdzenie, że mocą art. 6q ust. 1 u. c. p. g. wójt, burmistrz lub prezydent stali się organem podatkowym. Jest to jednak twierdzenie nieprawdziwe. Wójt, burmistrz lub prezydent mocą art. 6q ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent nie uzyskali atrybutu organu podatkowego, ale uprawnienia organu podatkowego. To zaś różnica istotna, zakładana wprost przez samą Ordynację podatkową (art. 2 § 3) oraz przepisy, które do niej odsyłają. W świetle tego lista organów podatkowych wynikająca z art. 13 Ordynacji podatkowej różni się od otwartej listy organów, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych. Uprawnienia organów podatkowych przysługują bowiem między innymi organom takim jak: Prezes Głównego Urzędu Miar, dyrektorzy okręgowych urzędów miar, naczelnicy obwodowych urzędów miar (art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r. poz. 884)), marszałek województwa (np. art. 37 ust. 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1803), wojewoda (np. art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 26m ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605), Prezes Agencji Rynku Rolnego (ustawa z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2122)) zarówno w przypadkach, w których (wprost lub odpowiednio) stosuje się dział III Ordynacji podatkowej (np. ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach), również inne działy Ordynacji podatkowej (np. ustawa z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych) lub całą Ordynację podatkową (np. ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, ustawa z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.)). Katalog tych podmiotów otwiera ponadto sama Ordynacja podatkowa (art. 2 § 3). Przykłady powyższe pokazują niezbicie, że nie istnieje coś takiego jak zamknięty katalog podmiotów, którym przysługują uprawnienia organu podatkowego, a katalog organów podatkowych wymienionych w art. 13 to nie to samo co katalog organów, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych.
Tym samym argumenty NSA odwołujące się do koncepcji "jedności systemów organów podatkowych" nie są adekwatne ani do art. 6q ust. 1 u.c.p.g. ani do art. 39 ust. 4 u.s.g. Inaczej mówiąc: z przesłanki tej logicznie nie wynika wniosek wywiedziony przez NSA. Jeśli zatem teza uchwały wynika z tej przesłanki, to teza ta jest fałszywa.
Podnieść też trzeba, że w zakresie operowania dystynkcją organ podatkowy a podmiot posiadający uprawnienia organu podatkowego ustawodawca jest konsekwentny. W przypadku podatków i opłat, w których organem podatkowym ustanawia wójta/burmistrza/prezydenta, nie odsyła jednocześnie do Ordynacji podatkowej, bo byłoby to zbyteczne (podatek rolny, podatek leśny, opłata skarbowa, podatek od nieruchomości, od środków transportu, opłata targowa, miejscowa, reklamowa, uzdrowiskowa i od posiadania psów), natomiast jeśli wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi przyznaje uprawnienia organów podatkowych wprost nakazuje stosowanie Ordynacji podatkowej, w całości lub w części (opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Tym samym w określonym zakresie wójt, burmistrz, prezydent jest organem podatkowym, a w innym organem, któremu przysługują uprawnienia organów podatkowych.
Jednocześnie podkreślić należy, co również uszło uwadze NSA, że koncepcja "jedności systemu organów podatkowych" z innego również powodu nie może być adaptowana do art. 6q ust. 1 u.c.p.g.. Otóż art. 6q ust. 1 u.c.p.g. uprawnienia organu podatkowego przyznał również zarządowi związku międzygminnego, a takiego organu na liście z art. 13 Ordynacji podatkowej, do której NSA tak chętnie się odwołuje, nie ma. Tak więc sam art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wprost i jednoznacznie przeczy założeniom, które na jego temat przyjął NSA.
Jest również inny powód, dla którego argument NSA wyklucza możliwość uzasadnienia nim przyjętego stanowiska. Otóż gdyby przyjąć, że rozróżnienie pomiędzy organem podatkowym a organem posiadającym uprawnienia organu podatkowego nie ma znaczenia i wszystkie te organy kwalifikować należy jako organy podatkowe, to w takim przypadku absolutnie wykluczone jest twierdzenie o zamkniętym katalogu organów podatkowych. Niezależnie więc od przypadku argument z zamkniętego katalogu organów podatkowych nie koresponduje z przyjętym w glosowanej uchwale stanowiskiem.
Jakkolwiek w ocenie glosującego dla oceny zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. pozostaje bez znaczenia to, czy katalog organów podatkowych lub nawet organów, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, jest zamknięty czy otwarty, to jednakże błąd w ustaleniach NSA co do różnicy pomiędzy organem podatkowym a podmiotem, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego całkowicie niweczy sformułowaną przez NSA tezę, a przynajmniej czyni ją - w świetle reguł rozumowań logicznych i prawniczych - całkowicie pozbawioną uzasadnienia. Gdyby nawet więc hipotetycznie przyjąć, że istnieje koncepcja "jedności systemu organów podatkowych" i stoi ona na przeszkodzie poszerzaniu katalogu organów podatkowych, to twierdzenie takie nie odnosi się do wątpliwości rozpoznawanej przez NSA w glosowanej uchwale i nie może być traktowane jako uzasadnienie jej rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, w tym przypadku z koncepcji "jedności systemu organów podatkowych" nic nie może logicznie wynikać ani logicznie nie może ona niczego uzasadniać.
Do grupy argumentów związanych z zamkniętym katalogiem organów należy również twierdzenie, że w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dopuszczenie dekoncentracji zewnętrznej w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. byłoby sprzeczne z regułami "wykładni systemowej, tj. koniecznością respektowania całości przepisów stanowiących przedmiot odesłań, a nie tylko ich części (wybranych elementów układu odniesienia w postaci unormowania Ordynacji podatkowej)".
Argument ten nie różni się jednak w istocie od wcześniej omówionego i sprowadza się do twierdzenia, że przepisy Ordynacji podatkowej sprzeciwiają się poszerzeniu listy organów podatkowych. To zaś - jak wykazano - jest argumentem bezpodstawnym. W przedmiotowym przypadku nie zachodzi bowiem potrzeba rozważania, czy katalog organów podatkowych określony w art. 13 Ordynacji podatkowej uniemożliwia wykonywanie kompetencji określonych w art. 39 ust. 4 u.s.g. Nadto podnieść trzeba, że wykładnia systemowa ma charakter subsydiarny i nie może prowadzić do dowolnego przekształcania treści interpretowanych przepisów, a tym bardziej do ich faktycznej derogacji. Jednocześnie - z punktu widzenia metodologicznego - trudno o aprobatę dla tego sposobu myślenia. Z uzasadnienia glosowanej uchwały nie wynika bowiem ostatecznie, czy wyłącznie reguły wykładni doprowadziły Sąd do zajętego stanowiska, czy jest ono raczej przyczyną zastosowania reguły kolizyjnej.
W omawiany tu tok rozumowania wpisuje się również przekonanie NSA, iż uznanie, że w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczalna jest dekoncentracja zewnętrzna w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. "kłóciłoby się wreszcie z dyrektywami wykładni językowej art. 6q ust. 1 u.c.p.g., gdyż stawiałoby pod znakiem zapytania sens i celowość zamieszczenia w tym przepisie zwrotu: „z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują”. Już sam fakt odesłania przezeń (wprost i w pełnym zakresie) do przepisów Ordynacji podatkowej, wobec jednoznacznej treści art. 13 tej ustawy, przesądza o tym, że na szczeblu gminnym tylko wójt, burmistrz albo prezydent mogliby – w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – wypełniać kompetencje owych organów. Część uregulowania z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. byłaby, w razie odrzucenia zasady superfluum non nocet, zbędna.". Powyższy argument oparty jest również na zignorowanym przez NSA rozróżnieniu organów podatkowych i podmiotów, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych (co zostało omówione wcześniej). Nadto powyższe wywody NSA wskazują, że jego stanowisko opiera się na zaskakującym założeniu, że organem podatkowym właściwym w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłby wójt, burmistrz lub prezydent (nie mówiąc już o zarządzie związku międzygminnego (!)) wyłącznie na podstawie art. 13 Ordynacji podatkowej. Tymczasem jest inaczej. Art. 6q ust. 1 nie jest wcale postacią "nadwyżki ustawowej", a z art. 13 Ordynacji podatkowej nie wynikałoby (zwłaszcza w zakresie przedmiotowego zakresu zastosowania Ordynacji podatkowej), że organem właściwych w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłby wójt/burmistrz/prezydent, a tym bardziej zarząd związku międzygminnego. To właśnie art. 6q ust. 1 rozstrzyga wszystkie kwestie nim regulowane, nie zaś - jak chce tego NSA - wyraża rozstrzygnięcia zapadłe "już" na podstawie norm zawartych w Ordynacji podatkowej. Z całą pewnością, co poświadcza uregulowanie kompetencji zarządu związku międzygminnego, nie jest to regulacja stanowiąca powtórzenie istniejących treści normatywnych i wcale też nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się konstrukcją podmiotu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego.
Wreszcie w ocenie NSA wskazanie w art. 6q ust. 1 kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych ogranicza zakres swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. Tymczasem nie istnieje jakikolwiek, dający uzasadnić się regułami egzegezy, logiczny związek pomiędzy wskazaniem przez art. 6q ust. 1 kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych a limitacją zakresu zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. Sformułowany przez NSA argument ma charakter aprioryczny i nie towarzyszy mu jakiekolwiek uzasadnienie. Jednocześnie bez trudu można wykazać, że przyjęcie stanowiska NSA prowadzi do wniosku, że nie tylko art. 6q ust. 1 wyklucza zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g., ale czyni to każdy przepis przyznający wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tym samym należałoby uznać, że już w chwili ustanowienia art. 39 ust. 4 u.s.g. i w każdym momencie jego obowiązania możliwość jego zastosowania była wykluczona. Kierując się natomiast, aprobowanym zresztą wprost przez NSA, założeniem o racjonalności prawodawcy, taki skutek wykładni przepisów należałoby wykluczyć, albowiem przedstawiają one działania prawodawcy jako nieracjonalne, nie zaś jako racjonalne (prawodawca działa bowiem w sposób celowy i nie stanowi przepisów zbędnych). Tymczasem wykładnia zaprezentowana przez NSA czyni art. 39 ust. 4 całkowicie zbędnym.
Argumenty zasady wyłączności kompetencyjnej
Zgodnie z uzasadnieniem glosowanej uchwały użycie zwrotu Tymczasem teza o "atrybucie wyłączności działania jako organ podatkowy" niweczącym zastosowanie art. 39 ust. 4 nie znajduje oparcia ani w treści art. 6q ust. 1 ani w analizie komparatystycznej innych przepisów przyznających kompetencje orzecznicze. Treść art. 6q ust. 1 w tej mierze nie zawiera nic szczególnego, co czyniłoby tezę NSA uzasadnioną, a przepis ten nie różni się niczym istotnym w przedmiotowym względzie od innych przepisów wskazujących organ właściwy do załatwiania spraw określonego rodzaju w trybie przepisów Ordynacji podatkowej[1]. Art. 6q ust. 1 jest po prostu przepisem, z którego części wynika kto i w jakim zakresie jest organem właściwym, a technika jego zredagowania nie różni go od innych przepisów tego rodzaju.
Rozumowanie NSA - podobnie jak w przypadku poprzedniego argumentu - zmierza do skutków sprzecznych z jawnie aprobowanym przez Sąd założeniem o racjonalności prawodawcy. Otóż twierdzenie, że użycie zwrotu "z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują” oznacza, że "wójt, burmistrz lub prezydent posiadają atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy" i w związku z tym art. 39 ust. 4 nie znajduje zastosowania, jest równoznaczne z wykluczeniem możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 w ogóle.
Nadto, gdyby przyjąć,że argument z tej zasady (w ujęciu zaprezentowanym w glosowanej uchwale) jest zasadny, oznaczałoby to, że zastosowanie art. 39 ust. 4 w przypadku każdej kompetencji organu administracji publicznej byłoby wykluczone, wszak zasada wyłączności kompetencyjnej nie jest ograniczona do działania organów stosujących w załatwianiu zawisłych przed nimi spraw przepisy Ordynacji podatkowej.
Argumenty z relacji lex specialis - lex generalis pomiędzy art. 6q ust. 1 a art. 39 ust. 4;
W ocenie NSA wyodrębnienie w art. 6q ust. 1 rodzaju spraw załatwianych w myśl przepisów Ordynacji podatkowej czyni art. 6q ust. 1 przepisem lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4.
W tym względzie podnieść trzeba, że reguła kolizyjna lex specialis derogat legis generali jest tzw. merytoryczną regułą kolizyjną i stanowi, że w przypadku dwóch norm pozostających w określonych stanie faktycznym w relacji niezgodności zastosowanie znajduje norma o węższym zakresie zastosowania. Inaczej rzecz ujmując, jeśli określony stan faktyczny odpowiada zakresom zastosowania dwóch norm a zakresy normowania tych norm w tym stanie faktycznym wzajemnie wykluczają zrealizowanie zachowań nakazywanych lub zakazywanych przez obie normy, zastosowania znajdzie ta z norm, której zakres zastosowania jest węższy w stosunku do pozostającej z nią w kolizji normy.
Uznane w prawoznawstwie i akceptowane w orzecznictwie standardy stosowania tej reguły kolizyjnej zakładają, że możliwe jest jej zastosowanie, jeśli rozważane normy:
są normami tego samego rodzaju (normami kompetencyjnymi, normami nakładającymi obowiązek);
w określonym stanie faktycznym pozostają ze sobą w kolizji;
zakres warunków zastosowania i adresatów jednej z nich mieści się w zakresie warunków zastosowania i adresatów drugiej[3].
Inaczej rzecz ujmując, zadziałanie reguły kolizyjnej polega na tym, że norm uznawana za lex specialis modyfikuje zakres zastosowania lub normowania normy lex generalis, wskutek czego możliwe jest wyeliminowanie kolizji występującej w określonej sytuacji.
Przede wszystkim podnieść trzeba, że rozpatrywane przez NSA normy wyrażają normy rodzajowo odmienne. Ta z art. 39 ust. 4 u.s.g. jest normą kompetencji prawodawczej upoważniającą do przenoszenia kompetencji organu, ta z art. 6q ust. 1 wyraża elementy dwóch norm: normy nakazującej stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oraz normy przyznającej kompetencje określonym w niej organom. Z tych choćby powodów nie może zachodzić pomiędzy jedną z norm z art. 6q ust. 1 a normą z art. 39 ust. 4 relacja lex specialis-lex generalis. W przypadku normy odsyłającej nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że pozostaje on w sposób oczywisty poza zakresem normowania i zastosowania normy z art. 39 ust. 4 u.s.g. W przypadku normy przyznającej kompetencje podnieść trzeba, że norma z art. 39 ust. 4 jest swoistą metanormą upoważniającą do modyfikacji skutków norm przyznających kompetencje określonym w niej organom. Norma z art. 39 ust. 4 jest więc normą powołaną do przenoszenia kompetencji wynikających z norm przyznających kompetencje wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi, co oznacza, że normy przyznające kompetencje tym organom nie mogą wyłączać zastosowania art. 39 ust. 4, ale są warunkiem koniecznym aktualizującym zastosowanie normy z art. 39 ust. 4. Tym samy pomiędzy normą kompetencyjną z art. 6q ust. 1 a normą z art. 39 ust. 4 nie może z tego powodu zachodzić sprzeczność. Inaczej rzecz ujmując, skutek ustanowienia normy kompetencyjnej z art. 6q ust. 1 jest okolicznością wskazywaną przez zakres zastosowania normy z art. 39 ust. 4, ale nie oznacza to wcale, że zakres zastosowania normy z art. 6q ust. 1 zawiera się w zakresie zastosowania normy z art. 39 ust. 4. Z faktu więc, że skutek ustanowienia normy z art. 6q ust. 1 (polegający na przyznaniu kompetencji) jest warunkiem zastosowania normy z art. 39 ust. 4, nie można wywodzić, że pomiędzy tymi normami zachodzi relacja lex specialis-lex generalis. Argument wyrażony przez NSA jest więc całkowicie błędny i sprowadza się de facto do utożsamienia wystąpienia okoliczności wskazanej przez zakres zastosowania normy z art. 39 ust. 4 (przysługiwanie kompetencji organowi w następstwie ustanowienia normy kompetencyjnej w art. 6q ust. 1) z istnieniem normy konkurencyjnej wobec normy z art. 39 ust. 4. Inaczej rzecz ujmując, art. 39 ust. 4 został ustanowiony z myślą o kompetencjach udzielanych na podstawie takich przepisów jak art. 6q ust. 1, a art. 6q ust. 1 z tego powodu nie może wyłączyć zastosowania art. 39 ust. 4. Gdyby uznać zasadę leżącą u podstaw rozumowania NSA za poprawną, należałoby uznać na przykład, że jeżeli obowiązuje norma N1 upoważniająca do uchylenia normy N2, to przeszkodą w uchyleniu normy N2 na podstawie normy N1 jest obowiązywanie normy N2. Rozumowanie NSA sprowadza się bowiem do twierdzenia, że przeszkodą w przeniesieniu kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie art. 39 ust. 4 jest to, że kompetencja ta została temu organowi przyznana.
Argumenty z zachowania standardów orzeczniczych
Uzasadniając swoje twierdzenie o wyłącznym charakterze kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta NSA odwołał się do rzekomej woli prawodawcy w postaci chęci dochowania odpowiednich standardów orzekania w złożonej pod względem prawnym materii, o czym świadczy ma m.in. treść art. 6m ust. 2b i art. 6o ust. 1 u.c.p.g.
Argument z "zachowania standardów orzekania" opiera się z kolei na założeniu szczególnych kwalifikacji wymaganych przy orzekaniu w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jakkolwiek można poddawać ocenie stopień skomplikowania instytucji prawnych związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami, niemniej jednak wynik takiej oceny nie może być argumentem, który bezpośrednio lub pośrednio dyskwalifikować może delegowanie kompetencji w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. Zauważyć trzeba, że rada gmina w każdym przypadku ocenić może czy organ upoważniony dysponuje zasobem ludzkim i organizacyjnym zdolnym do realizacji przyznanych kompetencji jak i ma wpływ na możliwości upoważnianego podmiotu w zgromadzeniu takich zasobów.
Nadto argument ten wprowadza rozróżnienie nieznane art. 39 ust. 4, tj. na sprawy niewymagające zachowania standardów orzekania i takie, które tego wymagają, czy też na sprawy łatwe i trudne, co jest sprzeczne z zasadą . Argument podniesiony przez NSA można więc raczej interpretować jako postulat pod adresem prawodawcy co do ograniczenia zakresu zastosowania art. 39 ust. 4, nie zaś jako argument uzasadniający faktyczne ograniczenie zastosowania tego przepisu.
III. Uwagi do określenia sposobu oddziaływania stanowiska wyrażonego w glosowanej uchwale
Uzasadnienie glosowanej uchwały wyraża pogląd, że oddziaływanie wykładni zawartej uchwale winno mieć charakter prospektywny, w szczególności ze względu na konstytucyjną zasadę zaufania do organów władzy publicznej, również w zakresie działalności orzeczniczej polegającej na kontroli zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Jakkolwiek postulat taki zasługuje na aprobatę to podnieść trzeba, że sądy administracyjne, które podzielą zasadnicze stanowisko wyrażone w glosowanej uchwale, nie mają instrumentów prawnych w regulowaniu temporalnych skutków wyroków stwierdzających nieważność aktu prawa miejscowego, podobnie zresztą jak nie ma kompetencji w regulowaniu takich skutków NSA wydający uchwałę w trybie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzieliwszy więc zasadnicze stanowisko wyrażone w uchwale sąd administracyjny winien będzie stwierdzić nieważność kontrolowanej uchwały, a uchwała taka stanie się nieważna ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia. Ewentualne derogacje uchwał upoważniających przez gminy - sugerowane w uchwale - będą wprawdzie działać na przyszłość, ale nie będą przeszkodą w stwierdzenia nieważności ze skutkiem ex tunc. Inaczej rzecz ujmując, w świetle zakresu kompetencji sądów administracyjnych i utrwalonej koncepcji skutku stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie jest prawnie możliwe urzeczywistnienie wartości, do których ochrony zachęca niewiążąco NSA. Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że glosowana uchwała, o ile stanowisko w niej wyrażone zostanie zaaprobowane, może determinować wyłącznie jeden skutek dla kontrolowanych uchwał, tj. ich nieważność od daty podjęcia. Jeśli więc argument z możliwości temporalnego ograniczenia skutków determinowanych pośrednio przez glosowaną uchwałę, miał legitymować jej podjęcie, to ma on charakter pozorny.
Ten zapewne efekt miał wywoływać pkt 2 sentencji uchwały: " ", choć nie jest to pewne, ponieważ na podstawie jego brzmienia nie sposób ustalić jej jednoznacznej treści normatywnej zarówno w podmiotowym jak i przedmiotowym zakresie. Czy miało być to nieprecyzyjne powtórzenie standardowych skutków uchwały (tj. że wiąże składy orzekające w przyszłości) czy miało być wyjściem poza kompetencje NSA, na co wskazuje uzasadnienia uchwały? Zważywszy, że miała być to uchwała wyjaśniająca wątpliwości prawne i będzie przedmiotem lektury szerokiego kręgu podmiotów, sformułowanie jej sentencji w taki sposób uznać należy co najmniej za niedopuszczalne.
IV. Podsumowanie
W glosowanej uchwale brak jest dających się uzasadnić w regułach rozumowań prawniczych oraz w przepisach prawa argumentów legitymujących przyjęte przez NSA stanowisko. W gruncie rzeczy cała argumentacja NSA sprowadza się do argumentu z zamkniętego katalogu organów podatkowych, który to argument - jak wykazano - do art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i do art. 39 ust. 4 u.s.g. nie może być zastosowany, albowiem w tym przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma mowy o kompetencjach organu podatkowego. Rozumowanie NSA oparte też jest w dużej mierze na błędnym rozumieniu zasady wyłączności kompetencyjnej. Nadto - ten jak i pozostałe argumenty - prowadzą w większości przypadków do niedopuszczalnego wniosku, że w jakimkolwiek przeszłym, obecnym lub przyszłym przypadku art. 39 ust. 4 u.s.g., niezależnie od tego jakich organów i spraw by to dotyczyło, nie może znaleźć zastosowania. Argumentacja NSA jest też w sama w sobie niespójna, np. nie potrafi wyjaśnić kwestii zarządu związku międzygminnnego.
W ocenie glosującego powodem zajętego przez NSA stanowiska nie są względy związane z wykładnią przedmiotowych przepisów, ale negatywna ocena instytucji z art. 39 ust. 4 jako takiej, co jednak w żadnym przypadku nie może prowadzić do faktycznej jej derogacji w drodze zabiegów interpretacyjnych.
Zważywszy więc na brak jakichkolwiek podstaw do podjęcia glosowanej uchwały stanowisko w niej zawarte ocenić należy krytycznie, podnosząc przy tym, że jest ono nie tyle wyrazem oczywiście wadliwej egzegezy tekstu prawnego, ile nieuprawnionym aktem prawodawczym urzeczywistniającym preferowaną przez NSA wizję porządku prawnego.
[1] Zob. przepisy wymieniane w związku z argumentem z zamkniętego katalogu organów
[2] W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 19; J. Dobkowski, Kompetencja administracyjna (niektóre uwagi na kanwie pracy A. Matczaka "Kompetencja organu administracji publicznej", Kraków 2004), [w:] Studia z zakresu nauk prawnoustrojowych, t. I: Minesclinea, pod red. J. Sługockiego, Bydgoszcz 2008, s. 113; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2014 r. (II FPS 5/14).
[3] S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 176.